<p><p><p><p>Conceptualisé par la doctrine juridique allemande puis français</p></p></p></p>

(Article paru dans les Cahiers de la Grande Ile, CDE, 2003)

"L'histoire révèle la cause de tous les faits ; la réflexion et l'attention portent à sa connaissance. Les hommes et les choses, en effet, passent, restent les habitudes et les motivations".

(Rainandriamampandry, Recommandations d'un Devin Roi à son fils, 1868)1.

 

Les vicissitudes de nos institutions républicaines peuvent laisser à penser que le thème proposé à l'étude par le Club "Développement et Ethique" relève de la provocation. L'Etat de droit - faisant référence au gouvernement des lois et à la soumission de tous et de tous rapports et actions au droit -, semble être ignoré des jeux du pouvoir à Madagascar. Notre histoire semble, en effet, illustrer le règne des faits, surtout si l'on observe le processus de changement à la tête de l'Etat. Néanmoins, la réflexion sur l'Etat de droit peut être très féconde si l'on sait y entendre l'écho de Bataillon - un héros d'une pièce radiophonique des années 70 de Johary Rakotonirina -, criant de nuit comme de jour, son fameux "Réveillez-vous !". Car l'on peut justement faire l'économie de ces crises institutionnelles récurrentes qui perturbent le développement de Madagascar si l'Etat de droit est instauré.

Après avoir rappelé succinctement ce que désigne le terme d'Etat de droit, nous évoquerons le déroulement de ces crises en attirant les réflexions sur les interprétations suivantes :

  • que les crises institutionnelles récurrentes qui agitent la courte histoire de nos Républiques révèlent justement en négatif l'absence d'Etat de droit ;

  • que ces crises visent à instaurer l'Etat de droit ;

  • que le processus engagé vers l'Etat de droit à la suite de ces crises est la plupart des fois dévoyé par une tendance à la monopolisation du pouvoir ;

  • que chercher comment éviter ces crises revient à chercher comment instaurer l'Etat de droit.

        Conceptualisé d'abord par la doctrine juridique allemande, le Rechtsstaat ou l'Etat de droit vise principalement à sauvegarder la liberté civile. Il fut assimilé, selon Carré de Malberg, à la pratique de la légalité issue de la Révolution française, notamment de l'Assemblée nationale de 17892. Il ne saurait cependant être réduit à une simple mécanique formelle du respect par l'Etat des normes qu'il établit lui-même. Nous savons où cette identification de l'Etat et du droit a mené l'Allemagne de l'entre-deux guerres3. Cette dérive a poussé les juristes européens continentaux à rapprocher l'idéal d'Etat de droit du Rule of Law anglo-saxon. Ce dernier, tirant son origine de la glorious whig revolution de 1688, fut théorisé par Locke puis Hume. Le "gouvernement de lois, non d'hommes" de Locke suppose non seulement le "consentement" des hommes à obéir au pouvoir, à la loi, mais aussi, et par conséquent, la préexistence de droits individuels, qualifiés parfois de "naturels", à la vie, à la liberté et à la propriété4. La loi doit ainsi veiller à protéger ces droits substantiels puisque les hommes ne pourraient y consentir si elle visait à les restreindre. Selon W. Friedmann, le développement de cette idée "s'incarna dans la Constitution américaine"5. Hayek, en continuateur de cette pensée libérale, explique que "la coercition ne peut être entièrement évitée, parce que la seule chose qui puisse faire obstacle à la coercition est la menace de coercition. La société libre a résolu ce problème en conférant le monopole de la coercition à l'Etat et en essayant de limiter ce pouvoir de l'Etat au cas où cela est nécessaire pour empêcher la coercition par des personnes privées"6. La loi en étant générale, publique et stable devient un rempart contre la coercition. L'édifice de l'Etat de droit ainsi compris est, comme le dit le professeur Chevallier, "indissociable d'un substrat libéral"7. Il définit aujourd'hui l'Etat soumis au droit et protégeant les droits fondamentaux des individus. Si ces deux composantes, l'une formelle et l'autre substantielle, constituent les murs et le toit de l'Etat de droit, elles ont un soubassement philosophique commun issu du contrat social. Il conditionne ainsi concrètement la paix civile.

        A Madagascar, les crises institutionnelles récurrentes qui agitent la courte histoire de nos Républiques révèlent justement en négatif l'absence d'Etat de droit. C'est dire que si nos règles constitutionnelles ont pu être le cadre de l'exercice du pouvoir, elles n'ont réussi que rarement à être celui de sa transmission. L'accès au pouvoir s'effectue, sinon à l'encontre des règles constitutionnelles en vigueur, du moins par leur interprétation complaisante ; ces règles, par la suite, faisant l'objet systématique de révision sinon de substitution de façon à légitimer et à stabiliser le nouveau dirigeant. Cela jusqu'à la prochaine crise où, à nouveau, l'on fera sauter les barrières juridiques formelles pour laisser émerger un autre pouvoir.

Ainsi, le 18 mai 1972, Le général G. Ramanantsoa, à la faveur du mouvement de mai, reçut des mains du Président de la République d'alors, M. P. Tsiranana, "les pleins pouvoirs pour diriger le pays et mettre en place un nouveau gouvernement"8. Autrement dit, le chef de l'Etat lui confiait ses propres pouvoirs au détriment des articles 8, 9, 10 et 11 de la constitution la première République9 mais aussi au détriment du suffrage universel qui venait de plébisciter le "père de l'indépendance" lors de l'élection présidentielle du 30 janvier 1972 à une très forte majorité10. Il n'empêchait le même suffrage universel, le 8 octobre de la même année, d'abroger la dite constitution et d'affirmer sa confiance au dit général pour conduire la nation pour cinq ans11.

De façon similaire, le 5 février 1975, le général Ramanantsoa remit "les pleins pouvoirs" au colonel R. Ratsimandrava. Bien que ce dernier, issu du gouvernement Ramanantsoa, se prononçât pour "la poursuite de la tâche conformément à l'option populaire de 1972"12, la loi constitutionnelle du 7 novembre 1972 ne prévoyait pas non plus cette transmission personnelle des pouvoirs13. La légitimation de la passation de pouvoirs n'a pas eu lieu, le colonel Ratsimandrava ayant malheureusement été assassiné une semaine après qu'il eut accepté les hautes charges de l'Etat.

S'ensuit alors non pas un vide institutionnel - puisque l'on était toujours théoriquement sous l'empire de la loi du 7 novembre 1972 qui prévoyait dans son article 4 l'adoption d'une constitution à la fin de la cinquième année de pleins pouvoirs accordés nominativement par le peuple au général Ramanantsoa - mais une rupture politique aboutissant à la mise en place de la 2ème République. Dans la nuit de l'assassinat, en effet, le doyen du gouvernement Ratsimandrava, le général G. Andriamahazo constitua un directoire militaire de 18 officiers pour appuyer le gouvernement - maintenu en place mais sous la direction du Comité national militaire de salut public - dans le règlement de la crise14. Dans une déclaration de politique générale du 12 avril 1975, le directoire semblait continuer la ligne tracée depuis 197215. Ce directoire institua cependant, le 15 juin 1975, un Conseil suprême de la révolution et élit à sa tête, et pour constituer un nouveau gouvernement, le Capitaine D. Ratsiraka. Ce dernier se prononçait nettement pour un Etat socialiste révolutionnaire, bâti sur une Charte de la révolution socialiste malgache (le livre rouge) et dont la constitution fut soumise à la légitimation du suffrage universel le 21 décembre 1975. Elle reçut aussi donc son onction démocratique.

En 1991, suite aux élections très controversées de 1989, des mois de grève et de manifestations pacifiques sur la Place du 13 mai 1972 ébranlèrent le pouvoir monolithique (déjà vieux de 16 ans) de M. Ratsiraka. Un gouvernement insurrectionnel fut mis en place par les fameuses Forces vives représentées notamment par le professeur A. Zafy. Certains ministres furent même installés dans les bâtiments officiels16. Un compromis fut cependant recherché entre le pouvoir institutionnel et le gouvernement de la rue. Il aboutit à la Convention du 31 octobre 1991 qui supprime le Conseil suprême de la révolution et surimpose aux institutions de la 2ème République - quelque peu vidées de leurs prérogatives -, une Haute autorité de l'Etat présidée par M. Zafy, un Comité de redressement économique et social et un gouvernement de consensus17. Cet ensemble devait expédier les affaires courantes mais surtout préparer et réunir une conférence nationale constituante. Selon un auteur, "l'échafaudage institutionnel de la transition a été construit pour intégrer toutes les tendances, ce qui a sans doute facilité la résorption de la crise"18. La constitution de la 3ème République fut adoptée par référendum le 19 août 1992. Le conflit entre l'ancien pouvoir (représenté par M. Ratsiraka) et le nouveau (par M. Zafy) ne fut néanmoins manifestement tranché qu'au second tour des élections présidentielles, le 10 février 1993.

Si le changement à la tête de l'Etat s'est déroulé dans un laps de temps plus long que lors des crises précédentes, le processus relève d'un même mécanisme : contestation sinon dans la rue, du moins hors des institutions, puis compromis avec le pouvoir en place, suivi d'une entrée des contestataires au pouvoir (qui, à l'inverse d'un franc coup d'état, se fait sans rupture évidente avec les institutions), mise en place ensuite de nouvelles institutions et légitimation par recours au suffrage universel.

En septembre 1996, le Président A. Zafy a été empêché selon les dispositions de l'article 50 de la constitution de la 3ème République. M. Ratsiraka qui, par la suite, est revenu au pouvoir à la faveur de nouvelles élections, a tout de même modifié les institutions19. L'alternance de 1996 semble être ainsi la seule exception au processus décrit ci-dessus. Si nous déplaçons cependant quelque peu notre point d'analyse, en remplaçant "contestataires de rue" par "opposition légale", nous pouvons distinguer les mêmes étapes : désaveu du président en place, pénétration des institutions gouvernantes par l'opposition, émergence de nouvelles institutions et référendum légitimant. L'abstraction de la constitution formelle (mais non pas les institutions créées par elle) nous permet ainsi de voir la similitude des processus de changements de pouvoir et d'entrevoir le sens des recours dans nos pratiques politiques à des textes constitutionnels. Nous y reviendrons. Pour l'instant, notons que la constitution de la 3ème République d'avant la révision de 1998 a permis l'expression de l'opposition dans les institutions et aussi l'alternance. Elle possède ainsi, du point de vue du droit constitutionnel, une des caractéristiques d'une constitution démocratique efficace20. Et, pour cela, elle fut amendée. La contestation par la rue de 2002 était donc prévisible.

Malgré les prémisses à première vue similaires aux autres crises - la grève générale, les manifestations sur la Place devenue mythique du 13 mai, la "prise" des ministères -, cette dernière diffère néanmoins du processus évoqué. D'une part, le fossé trop flagrant conduisit à des affrontements entre les tenants des institutions et les forces du mouvement, menaçant jusqu'à l'unité du pays. D'autre part, les rôles se sont renversés au fur et à mesures du déroulement du conflit, i.e. le prétendant au pouvoir, M. Ravalomanana, se réclamait du droit et des institutions en vigueur tandis que le titulaire officiel, M. Ratsiraka, en appelait à d'autres21. Ce dernier changement à la tête de l'Etat représente ainsi l'exception au processus auquel la pratique politique nous a habitués. Il ne relève pas moins de la même cause : le non respect par le pouvoir en place du droit.

Ces crises institutionnelles récurrentes révèlent ainsi le manque d'Etat de droit : elles visent à faire respecter le droit fondamental à consentir au pouvoir. Pourtant, si une certaine liberté politique s'exprime pendant ces crises, le processus engagé est souvent dévoyé par une tendance à la monopolisation du pouvoir. Cette subtilisation est facilitée par le recours à l'homme providentiel. A Madagascar, et dans bien de pays africains, comme le dit justement M. Conac, "les hommes comptent plus que les textes"22. Cette confiance en l'homme est exploitée pour personnifier le pouvoir. La légitimation post-crise se fait, en effet, sur le nom d'un homme plutôt que sur les règles à instituer pour éviter d'autres crises, i.e. la recherche de la constitution adaptée (l'exception de 1992). Au "gouvernement de lois, non d'hommes" se substitue le gouvernement par la loi d'un homme. Chaque personnalité arrivée au pouvoir se taille des habits constitutionnels à sa mesure et rend, par conséquent, difficile à une autre de s'y introduire, sauf à perpétrer un coup de force.


        Comme le perçoit M. Zafimahova - initiateur de ces rencontres -, la permanence de l'instabilité politique s'explique par "l'impossibilité d'une alternance démocratique"23. C'est dire que le politique se sert généralement du droit pour verrouiller institutionnellement l'accès au pouvoir, ne laissant aux exclus que "la force d'inertie" - constatée souvent par le Père Ralibera dans ses chroniques24 - conjuguée avec "l'intériorisation de leur désapprobation jusqu'à une limite où l'expression explose de manière brutale"25. Ce qui généralement est expliqué par l'insuffisance de la culture institutionnelle voilée par l'adoption mimétique, donc souvent de façon artificielle, de cadres juridiques occidentaux26. L'Etat de droit reste magnifié comme un idéal à atteindre. Nous pensons néanmoins que l'outil du droit a été trop bien compris par le politique. Son instrumentalisation le pervertit et entraîne les crises institutionnelles récurrentes que nous connaissons. L'appel à l'Etat de droit ne relève pas ainsi du simple vœu pieux, encore moins de la provocation, puisqu'il est la raison et la solution de ces crises répétitives. Ainsi chercher comment éviter ces crises revient à chercher comment instaurer l'Etat de droit.

1 "Eritrereto ny niandohan'ny zavatra rehetra izay lazain'ny tantara ; tsy misy tahaka ny fiheverana sy ny fitandremana mba hahalala zavatra. Ny olona sy ny zavatra dia mifampisolo ihany, fa ny fomba sy ny fanaon'ny olombelona tsy miova". (Hafatry ny ombiasy iray ho an'ny zanany)

RAINANDRIAMPANDRY, La philosophie malgache d'un bon gouvernement du peuple, 1868, Ed. Madprint, Antananarivo, 1990, p. 18.

2 CARRE DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l'Etat, Sirey, 1920, réed. CNRS, Paris, 1962, pp. 488-489. Il cite trois juristes allemands Mohl, Stahl et Gneist comme en étant les fondateurs. Les travaux de ces précurseurs furent continués par Ihering, Laband et surtout JELLINEK (Allgemeine Rechtlehre, Berlin, 1905, cité par FRIEDMANN Wolfgang, Théorie générale du droit, Bibliothèque de philosophie du droit, 4ème éd., LGDJ, Paris, 1965, p. 547) dont la théorie de l'autolimitation de l'Etat par le droit fut confortée par celle de la hiérarchisation des normes de l'école de Vienne, notamment, MERKL Adolf (Allgemeines Verwaltungrecht, Vienne, 1927) et KELSEN Hans, pour la systématisation du contrôle de constitutionnalité ("La garantie juridictionnelle de la constitution", Revue de droit public, 1929, pp. 551s., et son œuvre majeure Théorie pure du droit, 1ère éd. 1934, trad. franç. par Charles Eisenmann de la 2ème éd. de la Reine Rechtslehre, Dalloz, Paris, 1962).

Côté français, l'école de Strasbourg (Carré de Malberg, puis Eisenmann, Prélot, Burdeau, Capitant) assurait non seulement la diffusion mais en confortait le fondement libéral. Pour une discussion générale et actualisée, cf. CHEVALLIER Jacques, L'Etat de droit, Montchrestien, coll. Clefs, 3ème éd., 1999 et sa bibliographie abondante.

3 Cf. pour le développement de cette normativisme extrême, H. KELSEN, Gott und Staat, Berlin, 1923 ; où il dit notamment, p. 55, "Tout Etat est Etat de droit".

4 Cf. LOCKE John, Second Treatise on Government (1690), ed. P. Laslett, Cambridge, 1960, où notamment il dit : "la fin de la loi n'est pas d'abolir ou de restreindre, mais de préserver et d'élargir la liberté" (§ 57). Notre traduction.

5 FRIEDMANN Wolfgang, op. cit., p. 551.

6 HAYEK Friedrich A., The Constitution of Liberty, Routledge and Kegan Paul, London, University of Chicago Press, Chicago, 1960, p.21. Notre traduction.

7 J. CHEVALLIER, L'Etat de droit, précité, pp. 54s.

8 "Nanendry ny Jeneraly Ramanantsoa aho, izay omeko fahefana feno hitondra ny tanindrazana ary hanangana governemanta vaovao", Allocution radiodiffusée du Président Ph. TSIRANANA du 18 mai 1972, retranscrite in RAHAJARIZAFY Rémi, Mey 1972, éd. NIAG, Antananarivo, 1973, p. 95, notre traduction.

9 L'article 8 dispose que "le président de la République est élu au suffrage universel et direct" ; l'article 9 dispose qu'il est élu pour sept ans et qu'en cas de "vacance de la présidence, pour quelque cause que ce soit, les fonctions du président de la République sont provisoirement exercées pour l'expédition des affaires courantes par le vice-président du gouvernement" ; l'article 10 attribue au président de la République la nomination des membres du gouvernement et l'article 11 lui réserve la conduite de la politique de l'Etat.

10 Cf. RANDRIANARISOA Pierre & RAZAFIMAHEFA Aimé Lalao, Madagascar : D'une République à l'autre, t. 1, éd. Harinivo, Antananarivo, 1991, pp. 91-92.

11 Cf. La loi référendaire promulguée le 7 novembre 1972, Institutions provisoires de la République Malgache et structure du Gouvernement, Imprimerie nationale, Antananarivo, 1973.

12 Allocution radiodiffusée du nouveau chef de l'Etat du 5 février 1975, rapportée par RANDRIANARISOA & RAZAFIMAHEFA, précité, p.135.

13 L'article 3 de la loi référendaire dispose tout au plus que "le chef du gouvernement désignera par décret en Conseil des ministres la personnalité chargée de la suppléer en cas d'empêchement avant l'expiration du délai de cinq ans susvisé. Cet empêchement fera l'objet d'une constatation préalable par le Conseil supérieur des institutions".

14 Cf. Ordonnance n° 75.001-O/DM du 11 février 1975, par lequel le Directoire militaire s'est doté "des pleins pouvoirs" et s'est déclaré chargé d'administrer le pays (art. 1).

15 Allocution radiodiffusée par le ministre de l'information, le commandant Andriamaholison, retranscrite par Bulletin de Madagascar, avril 1975, n° 332-333, pp. 60-63.

16 Cf., entre autres, RAISON-JOURDE Françoise, sous la direction, "Madagascar", Politique africaine, Karthala, n° 52, décembre 1993 ; RAVALOSON Jaona, Transition démocratique à Madagascar, L'Harmattan, 1994.

17 Cf. "Madagascar : la "convention du 31 octobre 1991", Afrique contemporaine, n° 163, 3ème trimestre 1992, pp. 55-58.

18 RAVALOSON Jaona, précité, p. 105.

19 La révision, adoptée par référendum le 15 mars 1998, visait essentiellement à renforcer la prépondérance présidentielle dans ce régime en partie parlementaire sans réel contrôle institutionnel (la responsabilité présidentielle en cas de "violation de la Constitution" de l'ex-article 50 a été effacée ainsi du texte fondamental) et accordait un semblant d'autonomie aux provinces. Les nouvelles dispositions constitutionnelles imposent, en vérité, des liens de nature hiérarchique entre les organes des Provinces autonomes et le Président de la République. D'une part, l'article 129-1 de la Constitution révisée dispose que "si un organe d'une Province autonome agit soit en violation de la constitution ou de la loi, soit de façon à porter atteinte à l'intérêt général, ou à l'intérêt d'une ou de plusieurs Provinces autonomes, le Président de la République peut, après une mise en demeure par le Gouvernement restée sans effet, prendre toutes les mesures nécessaires au redressement de la situation. Il peut également démettre de leur fonction les personnalités fautives après consultation d'une commission mixte de députés et de sénateurs". L'article 129-2 de la Constitution révisée prévoit, d'autre part, que "le Président de la République peut, par décret pris en Conseil des ministres, prononcer la dissolution d'un Conseil provincial pour des causes déterminantes". La révision constitutionnelle initiée par M. Ratsiraka a ainsi abouti à renforcer les pouvoirs du Président de la République face aux institutions provinciales au lieu d'organiser la décentralisation annoncée.

20 Une autre caractéristique qui, ajoutée à celle-là, détermine l'efficacité d'une constitution est sa "gouvernabilité", i.e. le fait qu'elle permet l'expression d'une volonté issue des rapports de forces (entre majorité et opposition ou, s'il n'y a pas de majorité claire, entre les différentes factions) et l'application de cette volonté. Malgré l'instabilité gouvernementale de cette période (7 remaniements ministériels de 1992 à 1996), davantage due à la "versatilité" - i.e. l'absence de volonté constante - de la classe politique, nous pensons que la constitution de 1992 est la plus efficace des constitutions que nous avions eues (Cf. notre mémoire de DEA, Les cohabitations dans la IIIème République Malagasy, sous la direction du professeur V. Le Bihan-Goesel, Université de La Réunion, 1996). Si, pour la parfaire, il faut sans doute instituer des mécanismes qui disciplineraient nos "élans" politiques - comme le scrutin majoritaire, par exemple -, la plus "belle" des constitutions ne pourra pas susciter la probité chez nos hommes politiques.

21 Nous nous permettons de renvoyer à nos deux articles parus dans la Revue juridique de l'Océan Indien, n° 2, 2002 : Le premier, "On ne se réclame pas impunément de la démocratie", où l'on a développé que la stratégie d'accession au pouvoir du Président Ravalomanana fondée sur la volonté populaire et sur l'instrumentalisation du droit non seulement le légitime mais l'oblige, en l'absence du monopole de la contrainte, à l'instauration d'un Etat de raison. Le second, "Qui dit le droit répond de la justice", prend acte de la maîtrise de la violence légale par le Président Ravalomanana depuis le mois de juin et développe, notamment, que la référence au droit dans sa pratique politique introduit des attentes qu'il ne peut décevoir.

22 CONAC Gérard, "Politiques juridiques des Etats d'Afrique francophone, Mélange PEISER, Presses universitaires de Grenoble, 1996.

23 Cf. ZAFIMAHOVA Serge, Madagascar dans le tourbillon des relations internationales, éd. Orsa plus, Antananarivo, 1999, p. 156.

24 RALIBERA Rémi, chroniqueur et rédacteur en chef du Lakroan'i Madagasikara, cité par S. ZAFIMAHOVA, op. cit., p. 183. Il désignait par là, "une forme passive (qu'entretient le Malgache pour) marquer son désaccord en faisant une action qu'il réprouve au ralenti".

25 S. ZAFIMAHOVA, op. cit., p. 184.

26 Cf. MENY Yves, dir., Les politiques du mimétisme institutionnel : le greffe et le rejet, L'Harmattan, Paris, 1994.